前言

1. 首先，要讲一代制度，必先精熟一代的人事。

2. 第二，任何一项制度，决不是孤立存在的。

3. 第三，制度虽像勒定成文，其实还是跟着人事随时有变动。

4. 第四，某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿；又必有种种用意，来创设此制度。

5. 第五，任何一种制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。

6. 第六，我们讨论一项制度，固然应该重视其“时代性”，同时又改重视其“地域性”。

7. 第七，说到历史的特殊性，则必牵连深入到全部文化史。

汉

1. 中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。

2. 我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。

3. 这一情形，自从汉代起。我们可说中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个崇尚文治的政府，既“士人政府”。

4. 此下魏晋南北朝，始终没有像样的政府，因此也没有像样的制度产生，直要到唐代。但唐代已不是汉代的老样子、老制度，他又换了崭新的一套。直待要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再换一套。此下明代、清代也如此。只因我们此刻不看重历史，不研究历史，所以说中国自秦以下两千年政治都是一样的，都只是“专制”两字已可包括尽的。其实是不然的。

唐

1. 中国政治上的传统观念，是一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国人传统，则常求取决于贤人。 春秋时即有“贤均从众”之说。那一人贤，就采纳那一人的意见。假若双方均贤，则再来取决于多数。“贤”属质，“众”属量，中国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量，是无足轻重的。

2. 凡属皇帝命令，在“敕”字之下，须加盖中书、门下之印，即须政事堂会议正式通过，然后再送尚书省执行。若未加盖中书、门下之印，而由皇帝直接发出的命令，在当时是认为违法的，不能为下面各级机关所承认。故说：“不经凤阁鸾台，何名为敕”这仍是说一切皇帝诏命必经中书、门下两省。其实则皇帝的诏敕，根本由中书拟撰。

3. 在唐代，也并无皇帝绝不该不经中书、门下而径自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一种通融性。往往每一制度，都留有活动变通之余地，不肯死杀规定，斩绝断制。

4. 举此一例，便知中国传统政治，本不全由皇帝专制，也不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定下的一切法制，有时往往有不严格遵循的；此亦是事实。但严格说来，则此等事总属胡闹，不可为训。只因闹得不大，皇帝私下只封几个小官职，也不致于有大影响。

5. 根据这一点看，中国过去的政治，不能说皇权、相权绝不分别，一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我们现在应该注意在它的一切较详密的制度下，却不必专在“专制”与民主”的字眼来争执。

6. 制度的背后，都应有理论和思想，一切制度绝不会凭空无端的产生。若我们忽略了中国已往现实的政治制度，而来空谈中国人已往的政治思想，也绝无是处。

7. 政治制度是现实的。每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处，则仍可不变。于是每一项制度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长，又定须在现实环境、现实要求下生长。制度决非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中产生者。惟此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命，现实是此项制度之血液灵魂，二者缺一不可。既如唐代一切制度，也多半是由南北朝演变而来，有其历史渊源，亦有其传统精神。今天我们却把历史切断，一概想模仿外国制度。明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度，而美其名曰“革命”。其实革命的本质，应该是推翻制度来迁就现实的，决非是推翻现实来迁就制度的。我们此刻，一面既否定了传统制度背后的一切理论根据，一面又忽略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论，是蔑视现实的理论。而我们所望的制度，也是不切现实的制度。

8. 每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的是要在变动中寻出它不变的本源我，这便是所谓“历史传统”。传统愈久，应该此大本大原之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去一定坏，用人无客观标准一定也要坏。

9. 每一项制度之推行与继续，也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注。否则徒法不能以自行，纵然法良意美，终是徒然。而且任何一制度，也必与其他制度发生交互影响。故凡一制度之成立，也决非此制度可以单独成立的。

宋

1. 那时相权虽低，我们仍该根据历史事实，不能单凭自己想象，骂中国传统政治全是帝王专制与独裁。我们此刻只根据历史来说宋不如唐，所谓宋代宰相失职，一切仍是制度问题。并不是只有皇帝专制，更不要制度。

明

1. 倘使我们说，中国传统政治是专制的，政府由一个皇帝来独裁；这一说法，用来讲明、清两代是可以的。若论汉、唐、宋诸代，中央政府的组织，皇权、相权是划分的。其间比重纵有不同，但总不能说一切由皇帝专制。

2. 明代虽说一切事权集中在皇帝，究竟还有历史旧传统，亦并不是全由皇帝来独裁。有许多事，是必经廷推、廷议、廷鞫的。当时小官归吏部尚书任用，大官则由七卿、九卿或再加上外面的巡抚、总督开会来公开推举，这就“廷推”。倘使有大事，各部不能单独决定，也常由七卿、九卿公决，这叫做“廷议”。倘使有大的狱讼，三法司解决不了，也由七卿、九卿开会定谳，这叫作“廷鞫”。这一制度，本来汉代早就有。朝廷集议大事，屡见正史记载。可见一切事，还不是全由皇帝独裁。

3. “权臣弄权”与“大臣当权”，在中国传统政治观点上是大有分别。大臣是在当时的制度上有他正当的地位的。在中国传统制度下，宰相无事不该问，无权不该揽。他不问事，不当权，是失职，是无能。并非宰相而问事揽权，是奸臣，是权臣。权臣弄权，这是违反国本的，也是违反政治上的传统道德道德。

4. “行省”是一个行动的中书省。过去御史台派人考察地方行政，今天在这里，明天到那里，所以有“行台”。中书省是中央政府最高机关，怎样可以分一部分在江苏，又分一部分在广东呢？这是元代一个极不合理的制度。这因异族征服了我们，跨驾在我们头上。最先使用这一制度的还是金。不过无论是金或元，都是外族用此制度来统制中国；都是不放心把政权交给与地方，也不放心把政权分散，所以连地方政事，也由中央政府最高领袖来亲自统制。此如现在英国在香港，过去在印度，有设有“总督”。殖民地总督是直属皇帝的。在名义上，殖民地总督，由英国皇帝派，不由内阁派。此因内阁代表国会，国会代表民意。殖民地根本不许有民意。英国本土可以有民主，有自治；像香港、印度殖民地等便不能有民主与自治；所以也不该有地方官，直由皇帝派一总督来管理。可见任何一制度，其背后都有意义可说。元代的行中书省，就是一个行动得中央政府。宰相府的派出所，分驻在这个地方来管事。如是则地方绝无权，权只在中央。元代是由中央无地方的，中国只是其征服地，像英国的香港。

5. 孔子说：“名不正，言不顺。”清代学者中，就有人主张不用行省或者省字，而正名称为布政使司的。然而总督、巡抚又如何称呼呢？所以当时也没有人附和。然而行省之称到底是不妥。又如说“本部十八省”，那更荒谬。中国历史上根本就没有所谓“本部”“非本部”之别。秦代万里长城早已东达大同江，辽河流域永远在中国历史圈之内，如何说它不是中国之本部？这原是外族敌人有意混淆是非造出来做侵略的口实。此刻又有所谓华南、华中、华北等称呼。试问中国政治区域上，有没有这些分法呢？中国人不注意，大家跟着这样叫，现在还没事，不要紧；十年二十年以后，说不定政治上，外交上，又发生问题。连我们的脑袋里，观念上，也会发生问题的。如想我们是华南，你们是华北；这些观念，都会发生很大作用。这因讲元代的行省，而牵连涉及。这都该值得我们警惕的。省区的“省”字，根本是一个不详的名称；最好以后能在新的地方行政区域之划分下把这字革除，再不沿袭。

6. 历史上的事情，有些摆在桌子面上，有些则隐藏在桌子底下。一般谈历史的，只注意桌子面上事，譬如宰相怎样，六部怎样；而没有注意到桌子底下一样有力量，一样有影响。

7. 现代一般人，都说中国人不讲法；其实中国政治的传统毛病，就在太讲法，什么事都依法办。一条条文进出，一个字两个字，往往上下往复，把紧要公事都停顿了。

8. 在政府论，应该要有一个储才之所，把下一辈的人才培养在那里。培养他的学识，培养他的资望。如是才可以接上气。

9. 现在只骂创始此制的人存心不良，怀有极大的恶意；其实此制度也不是某一时某一人所创始的。而且纵使存心公正善良的人，其所创制度，也可有偏弊，有流害。我们必如是想，才能对政治制度有深一层之研讨与警惕。

10. 我常说，任何一项制度之成立与推行，决不是孤立的；它必然须和同时其他几项制度相配合，它必然会受其他某几项制度之牵动和影响。循此推说，任何一时期的各项制度，必然会相互配合，相互牵动影响，而形成一整套。

11. 站在历史立场看，应该有一历史的说法。所谓历史的说法，便是根据历史，把具体事实来说明。我们不要说中国民族衰老了，它的文化不行了，那些空洞话。我们要分析那时的具体事况。换言之，我们要找出历史材料，来说明当时究竟失败在那里。

清

1. 我们讲政治制度，有一些确实是制度，有一些则只能叫做事件或法术。制度指政治而言；法术只是些事情或手段，不好说是政治。大抵制度是出之于公的，在公的用心下形成的一些度量分寸是制度。而法术则出之于私，因此没有一定恰好的节限。所谓方法与权术，二者之间，当然又不能仔细分。而且一个制度之成立，也当然有许多复杂关系，总不免夹带有当时一些私意的。要说建立一制度，而绝对地大公无私，不仅古代历史未有之；就是将来的历史，要说一个国家建立某项制度，而绝无人事关系，绝无私心夹杂，恐怕这希望也还很远。不过公私之间该有分量的轻重。

2. 西方人讲政治，一定先要讲“主权”。他们的政治思想，很多是建立在主权观念上的。所以西方有神权、王权、民权的分法。到现在便是国家主权在民众。中国讲政治，一向不讨论主权在那里。譬如说明代的政治主权在那里？这种思想，在中国很少见。中国人讲政治，一向看重在“职责”。只论政府该做些什么事？他的责任该是些什么？它尽了职没有？而并不讲主权在那里。“主权”的背后，则是一种“自由意志”。譬如这一只茶杯，若说主权属于我，便是我可自由使用此茶杯。这是权利，非道义。若不论主权而论职责，职责所在，应有尽力践行之道义，便无所谓自由。这是双方政治思想上一绝大的歧异。

3. 近代西方民主政治，许多事也很少没人反对的。大总统或内阁总理，幸有政党大部分人在背后拥护，然而有许多事也还行不下。中国以前没有政党，政事一切公开，大家可以发言。临到国家危急之际，外交问题，军事问题，有时绝对需秘密，甚至有时也需独裁。近代也有人感到英美民主政治，有些事实在是缓不济急；危急临头，不免要吃亏。但就常数平均，秘密政治，独裁政治，总是利不敌害。民主政治，公开政治，总是害不胜利。中国传统政治，若说凭技术，也已有两千年的经验。但有它可贵的地方。最可宝贵处，就是在“公开”。一切事情都是公开的。因有一制度存在，一切凭制度处置。要不公开也不可能。

4. 私心的制度，即便是法术，法术是专讲手段，不论意义的。若说法术有意义，则只是有些私意义。

5. 可见每一制度，不当专就此制度之本身论，而该就此制度与政府其余各项制度之相互关系中来看此制度所能发生之功效与其实际的影响。因此元、清两代部族政权下之考试制度，绝不该去中国传统政治下之考试制度同类相视。这已不须再分说。

6. 以后满清是推翻了，不过连我们中国的全部历史文化也同样推翻了。这因当时人误认为满清的政治制度便完全是秦始皇以来的照顾旧传统。又误认为此制度可以一言蔽之曰“帝王专制”。于是因对满清政权之不满意，而影响到对历史上传统政治也一切不满意。因对于历史上传统政治不满意，而影响到对全部历史传统文化不满意。但若全部传统文化被推翻，一般人对其国家已往传统之一种共尊共信之心也没有了。一个国家的政治，到底还脱离不了“权”。而政治权之稳固，一定要依赖于一种为社会大众所共同遵守、共同信仰的精神上的“权”。那个权推翻了，别个权一时树立不起来，一切政治也就不能再建设。

7. 我们今天要重建考试制度，已经不是单讲制度的问题，而还得要从心理上先从头建设起。换言之，要施行此制度，既先要对此制度有信心。既如在清代两百几十年，那一天乡试，那一天会试，从来也没有变更过一天。这就因全国人对此制度有一个共尊共信心，所以几百年来连一天的日期也都不摇动。这不是支付本身的力量，也不是政治上其他力量所压迫，而是社会上有一种共尊共信的心理力量在支持。当知一切政治、一切制度都如此。

8. 现在我们则对于政治上的一切制度，好像拿一种试验的态度来应付，而对此制度并没有进入共尊共信之境，空凭一个理论来且试一下。这问题就大了。甚至其他国家一两个月的新东西，或几个人的新理论，我们也高兴拿来随便试，随便用。

9. 试问那里有无历史因袭的政治，无传统沿袭的制度，而可以真个建立起来的？我们硬说中国历史要不得，中国社会须彻底的改造，把政治制度和革命推翻的口号混淆在一起。我们并不根据历史事实，而空嚷要打倒。其实这问题已转了身，已不是某种政治与制度该打倒，某种社会与经济该改造，而是全部文化该废弃了。可见思想理论，讲这一部分的，都会牵涉到别一部分。未经多方面考虑，未经长时期证验，是无法接下定论的。

总论

• 上面讲了五次，我想再对中国历代政治，说一点简单的看法从秦到清两千年,我们对已往的传统政治,至少不能很简单的说它是“专制政治”了。我们平心从历史客观方面讲,这两千年来,在政治上,当然有很多很可宝贵的经验;但也有很一多的流弊。以前曾不断地修改,以后自然仍非不断的修改不可。从这两千年的历史中,我们可以对已往传统政治,找出几条大趋势。在此我只想专举我们认为一些不好的趋势,再一陈述。至于好的地方,我们且暂略不讲了

1. 第一：中央政府有逐步集权的倾向。这从某一方面讲是好的，一个国家该要有一个凝固的中央。政治进步，政权自然集中，任何国家都走这条路。开始是封建,四分五裂,慢慢地就统一集中。然而自汉迄唐,就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权。结果使地方政治一天天的衰落，直到今天成为中国政治上极大一问题。

2. 第二：可以说中国历史上的传统政治，已造成了社会各阶层一天天地趋向于平等。中国传统政治土“节制资本”的政策，从汉到清,都沿袭着。其他关于废除一切特权的措施，除却如元、清两代的部族政权是例外，也可说是始终一贯看重的。中国传统政治，向来就注意节制资本，封建势力打倒了，没有资本集中，于是社会成为一种平铺的社会。若要讲平等，中国人最平等。若要讲自由，中国人也最自由。然而正因为太过平等自由了，就不能有力量。平等了里面还有一个关键，就是该谁来管政治呢？政府终是高高在上的。社会平等，什么人该爬上来当官掌权呢？中国传统政治，规定只许读书人可以出来问政，读书人经过考试合格就可做官。读书人大都来自农村，他纵做了官，他的儿孙未必仍做官；于是别的家庭又起来了，穷苦发愤的人又出了头；这办法是好的。不过积久了，读书人愈来愈多，做官人也愈来愈多。因为政权是开放的，社会上聪明才智之士都想去走做官这条路，工商业就被人看不起。西方社会就不同，起先根本不让你做官实际只有封建贵族，也没有所谓官。于是社会上聪明才智之人都去经营工商业。待他们自己有了力量，才结合着争政权。这就形成了今天的西方社会。中国很早就奖励读书人，所谓“学而优则仕”，聪明人都读书，读了书就想做官去。所以使中国政治表现出一种臃肿的毛病。好像一个人身上无用的脂肪太多了变肥胖了，这不是件好事。

3. 第三：长治久安,是人人希望的。可是在这种情形下的知识分子，至多也只能维持上三代。起先是一个勤耕苦读的人出来问事，以至飞黄腾达；而他的下一代，很快就变成纨绔子弟了。于是有另一个家庭里勤耕苦读的人物，又再昂起头来。我们只看宋、明两代的宰相，多数是贫寒出身，平地拔起的。然而天下太平，皇帝可以两三百年世袭着；做宰相的人,前十年还在穷乡茅檐下读书,但皇帝已是有着七八世、九十世的传统了。相形之下，皇帝的地位和尊严，自然一天天提高。皇室的权，总是逐步升。政府的权，总是逐步降。这也是中国传统政治上的大毛病。虽说此后这一毛病可以没有了，但读历史的仍该知道这回事，才能对中国已往政治有一种比较合理的认识。

4. 第四：是中国的政治制度，相沿日久，一天天的繁密化。个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束缚。这一趋势，却使中国政治有“后不如前”之感。由历史事实平心客观地看，中国政治，实在一向是偏重于法治的，即制度化的。而西方近代政治，则比较偏重在人治，在事实化。何以呢？因为他们一切政制，一均决定于选举，选举出来的多数党，就可决定一切了，法制随多数意见而决定，而变动。故说它重人、重事实。我们的传统政治，往往一个制度经历几百年老不变；这当然只说是法治，是制度化。法治之下，人才就受束缚了。所以明末的黄梨洲要慨然说:“有治人，无治法。”这因一向制度太繁密，故使他太不看重法，太看重人，而要提出此感慨。但尚法并非即算是专制而中国历史上平地拔出的人愈后愈多，而自由展布之才却愈后愈少了。此后的我们，如果不能把这种传统积习束缚人的繁文琐法解放开，政治亦就很难有表现。刚才我们讲，中国社会上想从政做官的人太多了，但又再加上这些法令制度的繁密，来重重束缚他；这就是中国政治没有起色的根源。

5. 今天我们的政治，已经走上一新路。似乎以前历史上的往事，可以一切不问了。其实这观念还是错误的。传统政治的积弊，虽是历史，同时也还是现实。外貌变了，实质仍未变。如何能不仔细研究呢？正为我们误认了以往政治传统一切该打倒，而且也真的一切被打倒了。同时我们对一切传统和习惯，也失去了共尊共信心。几千年的皇帝打倒了，政治变了新花样。但无论如何，不得不先求国家之统一。要求统一，便要中央集权。但中央威信如何能建立？这就成为辛亥以来政治上一个大问题。我们若拿不出一个为全国人民共尊共信的东西来，这工作自会感觉到困难。而且建立中央，同时又须顾及地方，这不是更困难了吗？

6. 现在皇室是推倒了，皇帝是没有了，我们只说政治的主权在民众，现在是民权时代了。可是就实际言，中国四亿五千万民，那能立地直来操纵这政权呢？理论上,国家政权当然在民众,该以民众大家的意见为意见。但民众意见终是句空话。如何来表达出此民众的意见呢？今天中国多数民众，尚赖政府来注意教育和领导，他们那有办法来过问政治？然面一个国家总要有一个不可动的重心。即如目前的日本，他们把历史上的传统中心皇帝尊严摇动了，急切间社会也会发生摇动的。他们拿什么东西来填补，来维系？这在他们也将成为一同题。中国也会碰到这问题的，而且早已碰到了。

7. 我将最后申说一点。中国之将来，如何把社会、政治上种种制度来简化，使人才能自由发展，这是最关紧要的。但这不是推倒一切便可以成功，重要的不在推倒，在建立。我们天天说我们的法不够，其实不够的不在法，而在才。这也不是我们之无才，乃是我们的才不能在我们的法里真有所表现个时代，总有一个时代的人才，也总有个时代的法制。人才无可表现，于是有大乱。若专用法制来束缚人，使人人不获尽其才，则必将会酿乱。我们现在将如何酌采西方的新潮流，如何拿自己以前的旧经验，来替自己打开一出路，来创新法，运新才，这当然是我们这一代人的责任。

8. 政治确实是一件麻烦事。就近代历史看，算只有英国政治支撑了几百年，此外都是几十年一百年就垮台了。我们不能专看别人家，样样向人学。人家的法规制度，同样不能有利而无弊。但人家各自在创制，在立法。他们觉悟到有了毛病，还可改。我们则一意模仿钞袭，就更没有所谓觉悟了。英国的政治比较能持久，然而我们是大陆国，广土众民；他们是岛国，国小民寡，我们又怎能全般学他呢？美国由英国分出，已不全学英国。法国政治传统也较久，但此刻已不行。此外像德国、意大利、日本，我们竟可说他们还没有可靠的政治经验。若我们更大胆说一句，也可说整个西方人在政治经验上都比较还短浅。能讲这句话的只有中国人，中国政治比西方先进步，这是历史事实，不是民族夸大。这句话也只有孙中山先生曾说过，今天我们要反对中国自己传统，想要抹杀我们自己两千年历史。但历史已然成为历史了，如何能一笔抹杀呢？别人家自有别人家的历史，我们又如何能将自己横插进别人家的历史传统呢？这又牵涉到整个文化问题了。纵论及此，便见是非常复杂了。我一不敢在这里空谈理论，只能讲历史。当前英国哲人罗素曾说过:“讲哲学，至少有一个功用，即在减轻人一点武断。”我想讲历史，更可叫人不武断。因事情太复杂，利弊得失，历久始见，都摆开在历史上。知道历史，便可知道里面有很多的问题。一切事不是痛痛快快一句话讲得完。历史终是客观事实。历史没有不对的，不对的是在我们不注重历史，不把历史作参考。至少我们讲人文科学方面的是不该不懂历史的。政治也是文科学中一门，我们回头把以前历史经过再看一遍，总还不是要不得。